一、“十五”扶贫开发成效和面临的形势
　　（一）建市以来，市委、市政府高度重视扶贫开发工作。在省委、省政府的正确领导和大力支持下，我市以小康建设总揽全局，不断加大扶贫开发工作力度，推进小康进程，1997年全市实现了以乡镇为单位基本脱贫，1998年实现了以村为单位基本脱贫，2000年实现以县为单位基本达小康。“十五”期间，我市围绕“十五”目标，贯彻实施《扶贫开发“十五”规划纲要》，继续加强对扶贫工作的领导；主动策应省委扶贫工作队和“五方挂钩”、“南北合作”，争取多方支持帮扶；积极开展市县机关单位挂村帮扶活动，实行机关单位挂钩帮扶到村，单位职工对口帮扶到户；加大扶贫开发资金投入力度，抓好扶贫项目的组织实施；把扶贫开发的重点放到农村最基层，着力改善农村的生产生活基础条件；坚持以项目为载体，千方百计推动贫困农户增收致富；努力办好“五件实事”，把农村草危房改造、农村卫生改水、农村通路、社会弱势群体帮扶等列入市政府为民办实事项目；加强对扶贫工作的督查考核，使扶贫开发取得了显著成效。
　　（二）“十五”期间，我市投入大量物力、财力，连续不断地实施了扶贫通电、卫生改水、中低产田改造、村通砂石路、安居工程等五大工程建设。投入7.26亿元进行农村电网改造，实现了乡村通电率100%，农户通电率99.9%；投入22.1亿元用于县乡道路“通达工程”，修建乡村道路7034公里，基本实现了村村通达的目标；投入8.7亿元用于水利建设，投入4.29亿元改造中低产田150万亩；农村卫生改水使398万人受益，占农村人口的76%；实行新型农村合作医疗，使330万人参保，参保率达88%；年人均收入低于720元的农村3.9万特困户12.9万特困人群全部享受农村低保；城乡三大保险覆盖面已达95%以上；投入1.23亿元实施“安居工程”，对54651户农村草危房进行改造；有效地改善了农村的生产生活条件，提高了贫困农民的生活质量。为了帮助贫困农户发展生产，促进增收致富，“十五”期间累计投放扶贫小额贷款3.07亿元，先后扶持11.38万农户发展花卉、意杨、蔬菜、食用菌种植和水产、畜禽养殖以及小型加工业等短平快生产项目，平均每户年增收都在千元以上。通过策应“南北合作、五方挂钩”帮扶，与苏南对口市（县）共建6个工业园区，承接苏南产业转移项目123个，总投资达39亿元；向苏州企业输出打工人员15万多人。每年组织610多个市、县（区）级机关单位与贫困村挂钩帮扶，结对帮扶贫困农户1.2万多户。同时，还实施了贫困劳动力培训就业转移工程、科技扶贫工程、扶贫济学工程等，都取得了十分显著的成效。到2005年，有405个贫困村经济得到较快发展，脱离了贫困村的行列；有11.2万农户40万低收入人口通过增收实现了脱贫。全市2005年实现国内生产总值386.95亿元（人均7399元），财政总收入25.85亿元（人均495元），城市居民人均可支配收入达到7208元，农民人均纯收入3839元，分别相当于2000年1.93倍、2.29倍、1.56倍、1.32倍。社会经济得到了快速发展，农村面貌得到了很大变化，基础条件得到了显著改善，农民生活得到了明显提高，全市城乡呈现出一派崭新气象。
　　（三）我市“十五”期间扶贫开发工作虽然取得可喜成绩，但是，一些长期困扰宿迁经济社会发展的问题仍然存在。由于建市时中心城市“零基础、零起步”的特殊市情，使我市城市化水平很低，辐射带动能力严重不足。2005年城市化率虽然达到30%，仍比全省低18个百分点，比全国低11.8个百分点。在全省区位宏观发展战略中的“四不靠”特殊地位，使我市面临被边缘化的巨大压力，成为地处沿海发达地区的不发达区域，经济发达省份中的不发达市份。经济结构不尽合理，影响了经济发展速度。经济发展处于工业化初期阶段，无力以工促农，以城带乡，面临着无力全面统筹城乡发展的巨大压力。各项经济指标在全省所占比重很低，与苏南乃至周边地区的差距很大，且仍有拉大的趋势。2000年全市GDP、财政总收入、城市居民可支配收入、农民人均纯收入四项指标相当于全省的2.3%、1.3%、67.9%、80.8%，均处于全省末位；到2005年上述比例却分别下降为2.06%、1.04%、58.5%、72.8%。从达小康进程看，全省人均GDP于2005年达到2.45万元（约3026美元），而我市2005年人均GDP仅7568元（约934美元），只有全国人均的54.1%，全省人均的30.8%，苏州人均的13.9 %。外向型经济水平很低，无力应对经济全球化的竞争。2005年全市进出口总额只有1.53亿美元，只相当于苏州的0.1%，占全省的0.06%。区域经济发展投入不足，2005年全社会固定资产投资269亿元，只占全省的2%，投入不足严重制约了宿迁经济社会发展。农村贫困状况仍然严重，扶贫开发面临巨大压力。全市人均年纯收入低于1500元的农村低收入人口仍有18万户65万人，占农村人口17%；其中低于800元的特困人口有4.6万户16.5万人。全市5个县（区）均为省定重点贫困县（区），1449个行政村中，省定重点帮扶的经济薄弱村就有254个。农业基础设施仍然还不够完善，抗御风险的能力还很脆弱，生产能力还不高；农村公路建设任务仍然繁重，特别是村庄与村庄之间路网化率还不足30%；全市仍有近4万户草危房；农村公共事业设施仍很缺乏，群众生活质量有待进一步提高；扶贫投入的边际效应下降，尚未脱贫的都是一些老大难户，增收空间减小，脱贫难度加大；一些刚刚脱贫的农民收入还很不稳定，一遇到特殊情况就有返贫的可能，特别是因病返贫、因灾返贫等现象相当突出。所以，从我市情况看，必须要同时面对解决脱贫、巩固温饱和消除相对贫困三个方面问题，扶贫任务在加重、扶贫难度在加大、扶贫要求在加码，扶贫形势不容乐观。
　　（四）必须充分认识新时期扶贫开发工作的重大意义。推进我市低收入农户和经济薄弱村的发展和致富，关系到全市小康进程，关系到全省“两个率先”目标的如期实现，没有宿迁的小康就没有全省的小康，没有宿迁的现代化就没有全省的现代化。同时，也是建设社会主义新农村的任务要求和构建和谐社会的基本要求。进一步加大扶贫开发力度，努力解决经济薄弱村和低收入农户的发展和致富问题，使广大农民安居乐业、农村安然有序、社会安定团结，这对于构建和谐社会、和谐宿迁具有十分重大而深远的意义。扶贫开发工作责任重大，必须毫不动摇，强力推进。
　　2006-2010年，是我省实现全面小康、冲刺“两个率先”的攻坚阶段，是进一步贯彻落实省委省政府《关于加快苏北振兴的意见》的关键时期，也是我市实现富民强市和建设小康社会的关键阶段。我们必须瞄准全面建设小康社会和建设社会主义新农村的宏伟目标，按照科学发展观的要求，结合我市扶贫开发工作实际情况，统筹思考，把握全局，研究制定好“十一五”扶贫开发工作规划。
　　（五）面对新的形势和任务，各级各部门应该进一步增强责任感、使命感、紧迫感和全局意识，统一思想，同心协力，紧紧抓住省委、省政府在“十一五”期间重点支持苏北、特别是帮助宿迁实现更大突破，在全省实施“千村万户帮扶”工程的有利契机，主动策应扶持，切实抓好我市的扶贫开发工作，进一步加大对经济薄弱村和重点贫困农户的帮扶力度，围绕整体推进经济薄弱村加快发展、增强实力，促进贫困农民增收致富、实现小康，推进全市社会经济、特别是农村经济的快速发展，让农村改革、社会发展和社会主义新农村建设的成果取得实效、惠及民众。
　　二、“十一五”扶贫开发的指导思想与基本原则
　　（六）以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实党的十六届五中、六中全会、省第十一次和市第三次党代会精神，坚持以科学发展观总揽全局，以建设全面小康、建设社会主义新农村为总体目标，以实施省“加大扶持苏北力度，重点帮助宿迁实现更大突破”的区域共同发展战略为契机，以解决经济薄弱村发展制约因素和贫困农户增收致富、全面脱贫为根本要求，以改善农村生产生活条件和激活内生生产力发展为工作重点，以“重心下移、扶贫到户”为主攻方向，以“一体两翼、整村推进”为主要措施，以实施“新五件实事”为主要抓手，切实解决贫困地区和贫困群众生产生活条件、贫困农民增收致富、有效扼制返贫等三大问题，进一步转变扶贫理念，整合扶贫资源，加大扶贫投入，创新扶贫机制，提高扶贫成效，为“全面奔小康、建设新宿迁”作出贡献。
　　（七）“十一五”全市扶贫开发工作的目标任务是：2006年到2010年，各县（区）经济增长速度均高于全省平均速度。实现每年有20%的低收入农户稳定脱贫，有60个以上的经济薄弱村基本达到“八有”，到2010年，使65万低收入人口的收入增长速度高于全市平均，并稳定脱贫；254个省定经济薄弱村的自我发展能力得到明显增强，并逐步达到“有双强班子、有科学规划、有高效农田、有特色产业、有配套设施、有保障机制、有整洁村容、有文明村风”的“八有”目标；全市农村彻底消灭草危房，生产生活的基础设施得到明显改善，中心村和集中居住点建设初具规模，如期实现《江苏省扶贫开发“十一五”规划纲要》规定的目标任务，为全面建设小康社会和社会主义新农村建设奠定基础。
　　（八）“十一五”期间，我市的扶贫开发工作应遵循以下基本原则： 
以建设社会主义新农村为目标，坚持城乡统筹、协调发展。把全市的扶贫工作与社会主义新农村建设目标结合起来，根据省委关于振兴苏北的要求，按照社会主义新农村建设的“五条标准”，统筹城乡发展，通过扶贫开发支持贫困乡村改善生产条件，突破发展瓶颈，逐步达到“八有”，实现追赶型、跨越式发展。
　　以经济社会发展为第一要务，坚持科学规划、整村推进。牢固树立抓住机遇、加快发展的理念，整合扶贫资源，实施“一体两翼，整村推进”策略，对经济薄弱村实施整体帮扶，加强其产业结构调整与建设、基础设施建设、社会事业发展、文明新风建设和基层组织建设，不断增强经济薄弱村的综合实力，推进全面发展。
　　以激活内生发展动力为根本，坚持自力更生、全民发动。引导贫困乡村的干部群众抢抓发展机遇，主动策应帮扶，积极参与扶贫开发，树立主人翁思想，真正成为扶贫开发工作的主体，激发内生活力，形成自主创业、全民创业、艰苦创业的浓烈氛围。  
　　以加大扶贫开发投入为重要措施，坚持政府主导、社会参与。增加对扶贫开发的投入力度，通过加大投入来推进贫困地区经济社会发展和贫困农民脱贫致富。为了体现社会主义制度优越性，应逐步完善“政府主导、多方参与、社会支持、合力帮扶”的扶贫机制，协调和调动各部门、各单位、各行业支持扶贫开发，动员和组织社会各界采取多种形式参与扶贫开发，举全社会之力，聚全社会之财，形成扶贫开发的合力。
　　以科学发展观为指导，坚持科技推动、以人为本。把贫困乡村的人力开发放在突出地位，通过对贫困劳动力开展实用技术培训、职业技能培训和创业能力培训等，提高贫困人群的整体素质，并通过创业和转移就业拓展增收门路。注重综合整治和环保意识，实现扶贫开发的可持续发展。把科技扶贫、信息扶贫和开发式扶贫紧密结合起来，推进科技创新，提高扶贫效果，增强经济薄弱地区综合实力。
　　（九）“十一五”期间的扶贫开发应“瞄准经济薄弱村，锁定农村贫困户”，以低收入农户和经济薄弱村作为重点帮扶对象，加大帮扶力度。按照是否有劳动能力、是否有致富可能，通过调查将贫困农户分类建档，分别采取开发式扶贫和救助低保帮扶的方式。要在帮助脱贫的同时，做好跟踪帮扶，巩固扶贫成果，有效遏止返贫。统筹做好少数民族贫困人口、农村残疾贫困人口和优抚对象贫困人口的帮扶工作，形成大扶贫格局。
　　三、“十一五”扶贫开发的主要措施
　　（十）进一步加大扶贫开发投入力度，有效整合扶贫资源。要在前期扶贫投入的基础上，进一步加大投入。积极争取省财政扶贫资金、省各部门的扶贫项目资金、苏南合作对口市（县）的帮扶资金、社会扶贫捐助资金和其他一切可以利用的资金，统一计划安排，提高使用效益。要按照中央关于“健全扶贫投入机制，加强资金管理，提高使用效益”的要求和省里的意见，市、县要设立扶贫开发财政专项资金，并形成财政扶贫资金增长机制，把扶贫开发资金列入年度财政预算，并随着财政收入增长逐年增加。建立扶贫基金制度，成立“宿迁市扶贫基金会”，通过政府财政支持、机关部门筹集、企事业单位捐助、社会团体和各界民众募集等方式，扩大扶贫资金渠道。调动各部门、各单位和社会一切力量，形成扶贫帮困的合力。力争在“十一五”期间内，使全市的贫困人口全部脱贫，并有效遏止返贫现象的发生。
　　（十一）主动策应省委、省政府扶贫举措，实施“千村万户帮扶”工程和“整村推进”的扶贫战略。对我市254个省定经济薄弱村进行重点帮扶，采取滚动推进的办法，对一个村连续进行3-5年的扶贫开发，使其基本达到“八有”的要求。要根据省委扶贫工作队的组建要求，在市、县机关中抽调政治素质好、协调能力强的年轻干部参加扶贫工作队，实行驻村帮扶。市、县（区）抽调人员纳入省委扶贫工作队统一管理，在派出期间不再承担原单位工作，全力投入驻村帮扶。选派单位要大力支持抽调人员的工作，并确保生活上关心、待遇上到位。要坚持以项目为载体，努力改善生产生活条件，增强村级发展能力；通过加强村级基层组织和干部队伍建设，形成带头致富能力强、带动致富能力强的“双强型”干部队伍；制订科学的村级扶贫开发和发展规划，实施“新五件实事”和扶贫开发项目，加强农田水利建设和中低产田改造，推广先进适用技术，发展高效农业和特色农业，提高农业生产水平和综合效益；通过完善农村新型合作医疗、最低生活保障制度和组织扶贫济困、扶贫济学，以及开展各类群众性精神文明建设活动，丰富农民文化生活，推进社会主义新农村建设步伐。要积极协助省委扶贫工作队做好工作，主动策应“五方挂钩、南北合作”，争取省级后方帮扶单位和苏南对口市（县）的帮扶，承接苏南对口市（县）的产业转移、劳务输出接纳和帮扶项目对口支持。
　　（十二）突出扶贫开发的重点，加大对泗洪西南岗等地区的扶贫力度。策应省里对泗洪西南岗地区重点扶持的机遇，认真落实省领导指示精神和省人大常委会主任会议《关于对泗洪县西南岗地区采取特殊政策实施整体帮扶的建议》、省扶贫办《关于对泗洪县西南岗地区实施整体帮扶措施的情况汇报》，以及省关于《泗洪县西南岗地区“十一五”整体帮扶规划》，积极做好工作。重视和加强对泗洪西南岗地区帮扶工作的领导，成立市“重点帮扶西南岗协调小组”。要把西南岗地区的整体帮扶工作作为加快全市经济发展的重要组成部分，加强组织领导，明确责任部门，加大投入力度，切实做好西南岗地区重点帮扶工作的组织实施。泗洪县委、县政府和西南岗地区各乡镇党委、政府，对省、市已确定的帮扶政策、规划、项目和措施要切实抓好落实。同时尽力加大县、乡两级投入力度，确保为农村办的各项实事和各类涉农资金优先落实到西南岗地区。要加强与省各部门和后方单位的对口联系，及时沟通，确保各类帮扶项目按计划执行。要坚持深入基层调查研究，及时发现和解决帮扶中出现的新情况、新问题。要积极争取省直各部门的帮扶，确保所定的帮扶项目按照时序进度，资金落实到位，项目实施到位，推动西南岗地区整体帮扶工作取得实实在在的成效。
　　（十三）扩大扶贫小额贷款规模，扶持贫困农户发展生产，增加农民收入。积极争取省财政贴息的扶贫小额贷款的支持，并不断增加贷款规模，扩大贷款覆盖面。扶贫小额贷款发放坚持以贫困农户为对象、以生产项目为载体、以增加收入为目的，重点支持经济薄弱村贫困农户发展短平快生产项目、培育特色产业和发展民营经济等。市、县（区）扶贫办公室要加强对扶贫小额贷款工作的协调与管理，深入调查，建立台帐，抓好典型，配合农村信用社搞好扶贫小额贷款的发放与回收。要鼓励贫困地区坚持走规模化、特色化之路，加快农业结构调整。坚持统筹城乡发展，从政策上加大对农业、农村和农民的支持。因地制宜地组织、引导、支持贫困农户发展养殖、林果、蔬菜及农副产品加工等多种经营项目，提高农业生产的经济效益。
　　（十四）实施产业化带动扶贫策略，大力发展“三来一加”，培育龙头企业、农村经济合作组织和农民经纪人。积极探索产业化扶贫的新路子，引导龙头企业与贫困农户进行生产联系与利益衔接，形成龙头企业与贫困农户之间的有效利益机制，以农业产业化经营水平的提高带动贫困农户的增收脱贫。大力发展“三来一加”，带动农民就业，充分利用农村劳力的季节性空闲发展加工生产，实现增收。围绕实现“一村一品”、“多村一品”，注重特色，创立品牌，不断提高组织化程度、专业化水平和规模效益，达到每个行政村都要有“三来一加”企业或项目，形成一大批“三来一加”专业村和工业示范小区。通过实施“八大创建”，推进农业产业化、农业工业化进程，促进农业结构调整和经营方式转变。实施农业精品工程，加快形成有地方特色的优势行业和支柱产业。对于立足本地资源优势的加工型企业，特别是能够带动农民生产、与农民增收密切相关的生产、加工、销售一体化龙头企业，能够安排贫困劳动力就业、消化剩余劳动力的劳动密集型企业，应采取“以奖代补”等形式给予大力扶持。大力扶持农民专业合作组织和农民经纪人，切实帮助贫困农民解决买难、卖难的问题。积极争取省对于农村合作经济组织、“绿色通道”政策和财政扶贫贴息贷款的支持。加强与苏南对口帮扶单位的联系，主动承接苏南的产业转移，吸引苏南企业到我市投资发展，带动农民致富，实现互利双赢。鼓励和支持全民创业活动，弘扬创业文化，通过全民创业形成新的经济增长点。
　　（十五）进一步加强基础设施建设，继续改善贫困地区的生产生活条件。充分利用省“农村新五件实事”的有关优惠政策，大力推进乡村公路建设。继续推进县乡村公路网络化和等级化建设，进一步提高公路灰黑化、硬质化路面的比重。加快水利建设和中低产田改造，进一步提高防洪标准和水资源供给能力，加强农田水利设施配套，提高农田旱涝保收、高产稳产能力。对农村尚存在的草危房户继续实行改造。结合农村集中居住点和康居示范村建设，搞好农村村庄整体规划，建好一组完整的村内道路、一个综合性的服务中心、一套较为完善的环境保洁体系，推进“清洁水源、清洁田园、清洁家园”建设，搞好农村“一池三改”（建沼气池，改厕所、改土灶、改禽棚畜圈）和“四清一统”（清理私搭乱建、露天茅厕、杂物草堆、沟河池塘，实行垃圾统一处理），综合整治村容村貌，努力打造环境整洁优美、具有乡村特色的良好环境。
　　（十六）加快发展农村文化、教育、医疗卫生等社会事业，切实提高农民的生活质量。坚持统筹城乡社会事业发展，努力改善农村教育、科技、文化、卫生条件，提高农民物质生活质量和精神生活水平。认真落实教育扶贫的若干政策，完善教育投入保障机制，改善农村中小学的办学条件，全面落实农村义务教育阶段学生实行“两免一补”的政策。抓好乡镇基层卫生院和经济薄弱村公共卫生体系建设，继续普及和完善农村新型合作医疗制度，提高农村居民基本医疗保障制度覆盖面，搞好“大病统筹”，切实解决群众“就医难、看病贵”问题；对特困户的医疗保险金采取财政补贴、集体支付或帮扶责任人代缴的办法，解决特困户参加医保的资金困难问题；结合村部和村文化娱乐活动阵地建设，完善包括村文化室、活动室、卫生室、广播室等在内的村级综合服务中心；为实施电话、网络、有线电视户户通创造条件，丰富农民的精神文化生活，塑造科学文明、健康向上的社会新风尚。
　　（十七）大力推进智力扶贫和科技扶贫，抓好农村劳动力培训转移就业，进一步提高农村劳动力素质。继续加强职业技术教育与技能培训，加快市职业教育园区和乡镇“三农学校”建设，提高宿豫职教中心的培训能力，使之圆满完成国务院扶贫培训示范基地的相应任务。继续实施“两后双百”、“四全工程”，资助贫困家庭的初高中毕业生接受中等职业技术教育。引导培训机构把培训班办到乡村，对农村贫困劳动力实行全免费培训，切实减少受训人员的开支，扩大培训面，使贫困劳动力得到最大的实惠。加强农村劳动力的培训与转移，采取扶贫龙头企业定点培训、就业定向培训、定单培训等方式，加强劳动中介的组织与管理，提高劳动力转移组织程度，让更多农户通过非农就业和劳务输出实现致富。继续采取多种方法开展农民实用技术培训，普及新型实用的农业技术，为农民解决生产技术难题，提高农民素质、知识水平和致富技能。通过向农民赠送科技书刊，举办“科技大集”、“科技大蓬车”等形式，开展“送科技下乡，促农民增收”活动；通过增加科技立项、发放扶贫贷款等，支持农户发展具有较高科技含量的“短、平、快”致富项目；建立科技示范园、扩大科技示范户，通过示范、帮带提高示范带动效应，充分发挥科技在扶贫开发中的带头作用。
　　（十八）继续实行机关挂钩帮扶措施，坚持扶贫到村、帮扶到户。切实加强城乡弱势群体的救助工作，加快贫困人口的脱贫步伐。继续组织市、县机关单位开展挂村帮扶活动，实行机关单位挂钩到村、单位职工帮扶到户，单位完成挂村帮扶的五项目标，职工做好帮扶结对户增收致富五件实事。机关单位挂村帮扶实行“一把手负责制”，明确目标、一挂五年、不脱贫不脱钩。各单位要切实重视挂村帮扶工作，选派协调能力强、有事业心的干部具体负责对口贫困村帮扶工作。针对贫困村的实际情况和本单位的优势，加大帮扶力度，采取有效措施，集中解决阻碍挂钩村经济发展的主要制约因素，参与制订发展规划，支持发展特色产业，强化村级班子建设，帮助贫困农户开展生产增收、致富脱贫。加强对机关单位挂村帮扶工作的督查，帮扶工作实绩纳入单位年度岗位目标责任制考核，兑现奖惩。要加强乡村基层组织和党员干部的帮扶责任，乡镇干部要定点帮扶到村、基层党员要结对帮扶到户，形成党员干部带动群众户、能人大户带动一般户、富户强户带动贫困户等多种措施，帮扶贫困农户致富，加快经济薄弱村的发展步伐。
　　（十九）进一步加强对扶贫开发工作的组织领导。要落实扶贫开发工作责任制。继续实行扶贫开发党政领导负责制，各县（区）委书记是第一责任人，有扶贫开发任务的乡镇党委书记是直接责任人。各级党委、政府和各部门，都要切实践行“三个代表”重要思想，结合共产党员先进性教育“双学双创”活动，认真履行“立党为公、执政为民”的宗旨，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，从大局出发，以高度的责任感和使命感，把扶贫开发工作摆在更加突出的位置。要明确挂钩责任，落实帮扶对象，强化帮扶措施，充分利用政策、信息、技术、管理、人才、资源和资金、物资等方面的优势，对挂钩帮扶单位进行帮扶，帮助经济薄弱村加快发展，帮助贫困户尽快增收致富。要加强对扶贫工作的督查考核。把扶贫工作纳入各级党委、政府和部门的年度考核和目标奖惩。
　　（二十）本规划由市扶贫开发机构负责具体组织实施。